財政花200萬元，買來”價值5億的公共服務

促使南京市鼓樓區探索公共服務外包，源自一次意外事故。2002年底，當地發生了一起孤寡老人病死家中無人知曉的事件。鼓樓區民政局老齡科科長郝蘇明說：雖然不是發生在我們區，但對我們的觸動極大。”

如何解決獨居老人的養老問題？鼓樓區屬於中心城區，房價和租金都很高，政府沒有財力全部通過機構養老來解決問題。”當時有人建議，何不嘗試由政府出資購買民營養老機構的服務呢？郝蘇明介紹，2003年，鼓樓區老齡化的問題就已經很突出，60歲以上的老年人達9.3萬，佔全區人口15%，真正進入了老齡化社會。他說，那段時間，公辦的老年公寓、養老院早已供不應求，民政部門的熱線電話依然應接不暇。

壓力之下，鼓樓區政府決定採取以購買服務的方式開展居家養老”的新思路。但向誰買？怎麼買？”郝蘇明說，當時從事居家養老的機構非常少，心貼心老年人服務中心是當時這個區唯一的民辦非營利居家養老機構，抱著試試看的態度，先期把全區的100名孤寡獨居老人交給心貼心老年人服務中心，由他們培訓下崗人員再上崗，上門為這100名老人送去養老院式的服務。

目前，鼓樓區居家養老的人數已經從試點時的100人，發展到如今每年2500名老人的規模，每年260萬元的費用，納入財政預算，全部由政府埋單”。

鼓樓區政務中心主任周彤給記者算了一筆賬：在外包”模式下，財政花200萬元支付給民營養老機構，可為2000名老年人解決養老難題，這就等於建起了一個沒有圍牆的2000張床位的養老福利機構。若在鼓樓區建設福利機構，以每床位造價約25萬元計算，建設2000張床位需總造價約5億元。而把這5億元用於購買服務，支付每年200萬居家養老服務經費，至少可用250年。

居家養老服務外包”的成功實踐，給該區破解公共服務產品供給不足”這一課題打開了一扇窗戶。周彤說，政府果斷地將公共服務外包”理念引入便民生活服務、農貿市場管理、環衛保潔等多個領域，按照市場化運作、契約化管理、多元化評價”模式，整合多方優勢，強力推進改革。

市場化運作，擠壓政府權力尋租”空間

2013年，鼓樓區將公共服務外包的領域拓展到殘疾人托養服務、公共衛生服務、教育后勤採購、校園環保大隊、環保水系治理等，共涉及22個部門、30多個項目，年度全區外包服務資金總額共計1.9億元。馮雯蘭說：對於這麼大一筆公共資金的使用，必須建立一套完善的監督機制，以有效防止公共服務外包中的腐敗問題。”

按照鼓樓區紀委的說法，這套完善的監督機制包括前期的介入、招標的公開、服務過程的監督以及事后的審計。推進‘公共服務外包’改革，政府要把權力‘讓’給市場，讓權力在陽光下運行。”馮雯蘭說，紀委和監察局參與建立政府服務外包的項目立項、經費預算、信息發布、招標方式、項目管理、績效評估等配套機制，將購買、委托、評估、認証、問責等納入相應的法定程序，為社會組織參與提供制度化的渠道，為購買服務”納入公共財政體制提供政策依據。

2012年10月13日，在南京金陵匯文學校的食堂裡，一場針對中小學食堂大宗物資和快餐供應的投標會正在進行。一般市場報價土豆是2.4元一公斤，你們報1.3元一公斤，青菜市場報價1.8元一公斤，你們報8毛一公斤，是什麼原因？”評委在現場直接問投標企業。周彤作為觀察員，觀摩了這個過程。他介紹，參加這次招標並通過資質初選的企業共27家，並邀請了專業評委、家長評委共31名，最后，由評委投票確定中標企業。這31名評委中，11人是專業評委，包括南京市衛保所、鼓樓區物價局等相關人員，其他20名是學校評委。

2009年初，鼓樓區環衛所確定對全區18條主干道試行機掃，為了保証公共服務外包的公開公平和公正，環衛所於2009年1月20日至2月9日兩次在南京市工程建筑項目貨物招投標管理辦公室登記招標，並在三家國家指定招投標網站向社會公開發布招投標信息。不過，僅南京玖生環保科技有限公司應標，由於不符合開標程序，按規定以競爭談判的方式確定南京玖生環保科技有限公司為托底摘牌單位。”南京市鼓樓區城管局副局長祝建華介紹說。

由於一些公共服務的提供商仍處於起步階段，數量極少，因此，在很多項目的招標中，由於沒有足夠多的競標單位，導致隻有唯一一家招標公司中標的情況。”對此，周彤表示，這就要求相關部門進行成本測算，確定最終的發包額，並報審計局、財政局審核。

紀檢全程監督，避免公共服務一包了之”

作為甲方的政府和作為乙方的服務商，甲方如何約束乙方？如何防止雙方勾結套取公共資金？按照馮雯蘭的說法，一是靠制度，二是靠監督。

她介紹，鼓樓區的政府公共服務外包之所以能走到今天，在於建立了一視同仁的準入制度、公開擇優採購承包制度、規范的合同制度以及相應的政策體系，從而保証了服務質量，並通過合同約定政府和企業的權利與義務。同時，鼓樓區還創新社會監督機制，建立與信息披露制度等相適應的社會監督體系，將群眾監督、輿論監督與社會參與、新聞媒體、法律手段等有機結合起來，對政府服務外包行為實施有效監督，杜絕滋生新的腐敗。

南京市鼓樓區的96180”生活服務熱線作為一個純公益熱線，由政府出資，應用市場化運作，聚集契約加盟的400多家服務單位無需向政府繳納任何中介費用。接線員在接到市民的求助后，根據電腦隨機排名為客戶推介服務，且家政公司的服務價格比全市平均價格略低，客戶在享受完服務后，會收到熱線工作人員的電話回訪，如果一個加盟企業連續3次被服務對象評為不滿意，熱線就取消該企業的會員資格。周彤說：企業經營得好與壞全靠市場的評價，為政府權力腐敗設置‘防腐牆’。”

所有的政府服務外包，都有一套評價考核和監督機制。以公共衛生服務外包為例，鼓樓區完善了包括8項42條的社區衛生服務評價標準，利用定期檢查、專家評估、居民評議、網絡監控、末位淘汰等一系列的評估方法，做到公開評價標準、公正評估過程、公平獲得經費。所有針對居民提供的公共衛生服務項目同時間布置、同標準考核、同水平撥款。從2004年以來，已淘汰了2家連續考評末位的社區衛生服務站。”鼓樓區衛生局副局長莊永忠說。

與此同時，紀檢監察機關也對公共服務外包項目進行了有針對性地效能監察，由區紀委、監察局、區政協辦、各民主黨派組織專門的檢查小組，連續3年對服務外包項目進行聯合檢查，通過聽匯報、查資料、看現場、問百姓等多種形式，組織明察暗訪、考察調研，確保項目高效、廉潔運轉。

有了如此嚴格的多元化監督考評體系，讓我們和政府部門的關系變成很簡單的甲方乙方關系，不用去跑關系走后門，當然，也唯有把功夫下在提高服務質量上、真正讓群眾滿意，才不至於被淘汰出局。”心貼心老年人服務中心主任韓品嵋這樣說。