日前，全國碳市場機制頂層設計和建設正在國家發改委氣候司領導下開展，涉及全國碳市場政策法規體系、減排總量目標和覆蓋范圍、配額分配方法、排放監測、報告和核查體系、交易規則和市場監管、登記簿系統、交易平臺、碳金融、特殊企業參與碳交易等方面；同時全國碳排放權交易管理辦法”等一系列重要指導性文件也正在制定之中，將為建立全國碳市場奠定基礎。

　　與試點碳市場相比，全國碳市場覆蓋范圍更加廣泛，參與主體情況和市場訴求千差萬別，因此，全國碳市場建設將面臨更艱巨的挑戰。根據全國碳市場建設要求，并結合試點碳市場運行情況，以下為幾個全國碳市場建設中應予重視的問題。

　　一、如何削弱地區差異性影響

　　就產業結構而言，2012年我國大陸14個省區市第一產業比重超過全國第一產業比重，海南省第一產業比重最高達到24.9%，而北京、上海第一產業所占比重不足1%；17個省區市第二產業所占比重超過50%，其中青海省比重最高達到57.9%；北京市第三產業所占比重最高，達到76.4%，上海、江蘇、浙江、山東等8個省區市所占比重在40%-60%之間，其余省區市第三產業比重較低。就各省區市GDP而言，2012年北京、天津、上海、浙江、江蘇、內蒙古六地人均GDP突破一萬美元大關，而云南、甘肅省人均GDP僅為3500美元左右；GDP總量較高的省區市是一些GDP總量較低省區市的幾倍甚至幾十倍；中西部地區GDP增長率普遍高于10%，而東部大部分地區GDP增長率在10%以下。另外，產業結構相似的省區市，GDP總量較大的二氧化碳排放量較大，GDP增速較快的二氧化碳的排放量增速也較快。由此可見，我國各省區市的產業結構、經濟發展水平和溫室氣體排放情況極不均衡。要建立全國碳交易市場并充分發揮其減排功效，必須充分考慮各省區市的差異性，才能在經濟穩步發展的同時有效控制溫室氣體排放，才能體現全國碳市場公平發展原則。

　　二、如何發揮政府作用

　　政府在碳市場的制度設計中起著至關重要的作用，碳市場的制度要素體現了政府意志。在碳市場運行過程中，排放配額的初次分配、排放MRV體系的建立和監管、市場監管、履約保障、登記簿系統的管理和能力建設等都離不開政府參與和政策保障。因此，從某種程度上說政府主導碳市場。但是，政府行政手段對碳市場發展如果干涉較多，很容易產生一管就死”的現象，使得碳市場發展不能遵循市場經濟規律運行，碳市場價格不能真實反映排放權的稀缺程度、市場供求關系和減排成本，弱化了碳市場的市場功能，減弱了碳市場的減排功效。因此，處理好政府和碳市場的關系，在某種程度上決定了碳市場的成敗。全國碳市場建設應市場化與行政化結合有度，應以市場化為主導，強化發揮市場功能；政府應為碳市場建設提供強有力的政策支撐和資金撬動，在法律框架下做好對碳市場的監管，在市場需求框架下做好對碳市場的服務。

　　三、如何將碳減排目標與節能目標、能源消費總量控制目標掛鉤

　　碳減排可以對節能和能源消費總量控制形成倒逼”機制，它們相互依托，相互促進。我國碳減排、節能和能源消費總量控制分屬不同部門管理，政出多門；各種政策和指標較多，雖各有側重，但互補性弱、重復度高；政策和部門協調難度大。另外，節能和能源消費總量控制擁有大量政策支持和多種國家補貼，因此，企業可能更愿意選擇實施節能目標和能源消費總量控制目標，從而使碳交易的參與度和交易量大打折扣。因此，在建立全國碳市場時，應明確碳減排目標、節能目標和能源消費總量控制目標之間的關系，并通過有效協調機制使各類節能減排目標掛鉤，強化政策協調和銜接，這樣既可減輕企業的負擔，又可進一步促進碳交易市場的快速健康發展。

　　四、關于政策性補償

　　碳市場是新生事物，目前政策和技術支撐體系還不完善，相關政策和方法學等也不一定科學，是否適應國情還有待進一步驗證。例如，配額分配的歷史法”本身就存在鞭打快牛”的固有缺陷，基準線法”很難兼顧減排技術水平、行業剛性發展、先期減排成效、現行企業管理體制影響等對配額分配的要求。如果采用這些方法對我國一些特殊的行業企業分配配額，必將引發配額分配的不公平性。因此，應充分考慮政策和技術的固有缺陷，在加強開發適宜我國企業參與碳交易的政策和技術規范的同時，還應實施相關政策性補償，鼓勵企業積極性參與碳市場。

　　五、關于價格形成機制

　　碳交易價格是碳市場與減排有關的所有經濟活動的信號。合理的碳交易價格可以促進經濟體的低碳轉型和優化社會激勵機制，反之，可能放大經濟發展和減排之間的矛盾。目前，我國7個試點碳市場均沒有建立市場化的碳價格形成機制，碳價格不能反映能源價格、減排技術水平、減排成本和市場真實供需情況。另外，與碳市場緊密相關的能源分配市場機制和環境保護市場機制還不完善。因此，必須深入研究全國碳交易市場的價格形成機制，它是成功運行全國碳市場必須探索的關鍵問題之一。

　　盡管這些問題可能游離于碳市場制度要素頂層設計之外，但與碳市場制度要素的適應性和可操作性息息相關，在某種程度上可能直接決定碳市場的減排成效。

　　在進行全國碳市場制度要素頂層設計和建設時，應充分考慮全國碳市場的復雜性和特殊性，考慮上述問題對碳市場制度要素的要求，建設具有中國特色的碳交易市場機制。